修憲公投通過,土耳其面臨不確定的未來

修憲公投通過,土耳其面臨不確定的未來 1

4月16日,土耳其修憲公民投票如期舉行。一如預期的還有當天圍繞公投發生的一系列爭議事件,從伊斯坦布爾抓捕涉恐分子,到東部庫爾德人區投票點的流血衝突,再到反對派抗議投票不公要求重新計票等。儘管如此,公投已經塵埃落定,5500多萬適齡公民中,超過86%的人參與了投票,修憲案以約51.4%的微弱優勢獲得通過。

這一公投結果意味著,土耳其的政體將由議會制改為總統制,土耳其將在2019年同時舉行總統和議會選舉,現任總統埃爾多安從理論上講可以繼續執政到2029年。

得知結果後,埃爾多安除了和總理耶爾德勒姆(Binali Yıldırım)及其他盟友相互慶賀外,也在演講中感謝了全體土耳其人,稱公投是所有人的勝利。

公投通過的確不容易,埃爾多安有足夠理由慶幸。相比2014年埃爾多安以52%的支持率當選總統,以及2015年執政的正義與發展黨(AKP,正發黨)和與其立場相近的民族行動黨(MHP,議會第四大黨)在第二次大選中超過六成的得票率,這次公投只能算驚險過關,差距只在大約130萬張票,而爭議票卻多達150萬到250萬張。從經濟比例來看,公投結果就更沒有說服力了。佔據全國經濟總量七成的大城市如伊斯坦布爾、安卡拉、伊茲密爾、安塔利亞等,以及決定全國區域聯通、關係2030年國家發展戰略成敗的東部庫爾德人地區都一邊倒地反對這次總統制修憲。

儘管如此,2017年的修憲公投與1923年宣佈共和、1947年實行多黨制一樣,注定將又一次劇烈改變土耳其的國運。所不同者,就像埃爾多安所說,這次是土耳其歷史上第一次由民眾直接決定國家治理方式,而以往都是由精英們自上而下推動的。

但這也埋下了制度設計的西式世俗化預期與民主實踐的穆斯林主體現實之間矛盾的根源。最近數十年來,土耳其的議會多黨制實踐刺激了選舉民主的過快發展,土耳其社會的固有矛盾被激活並顯化。政黨鬥爭和政權不穩如影隨形,相生相剋,從1960年代開始,軍事政變和政府辭職頻繁發生。強勢政府的缺位又反過來催生了政黨鬥爭的惡性膨脹。整個政治體制逐漸失去應對緊迫社會問題的能力,喪失了民眾的信任和支持。也因此,從1960年代起,政府組織形式就一直是土耳其國家政治辯論的主題,而總統制是最經常被提起的改革選項。這也為埃爾多安和正發黨的總統制修憲提供了歷史正當性理由,公民投票則最後完成了形式上的合法化邏輯論證。

本次修憲學習了美國的總統制

2010年,正發黨政府推動修憲,取消了軍隊的憲法護衛者地位,軍事政變從此失去合法性基礎。但2013年的伊斯坦布爾伽齊公園抗議、2015年的第一次大選後聯合組閣失敗以及2016年的未遂政變等事件則說明,兵變之後更有民變,只要議會制不變,政府就一直脆弱不堪,淪為各方覬覦對象。外部環境的惡化壓縮了政府應對社會危機的資源和空間,也進一步凸顯了總統制修憲的現實緊迫性。

因此,不同於以往歷次切香腸式的修憲,此次修憲大刀闊斧,是顛覆性的。此次土耳其總統制修憲的主旨是強化行政效率,確保政策自主性,參照美國單一總統制模板,賦予總統實權,提高行政系統的權力位階。只是未遂政變後不免矯枉過正,為避免行政系統再次被滲透和顛覆,修憲案不惜犧牲了三權分立的權力制衡安排。

首先,國家權力中心將從議會轉移至總統。取消總理職位,由總統兼任國家元首和政府首腦,直接任免副總統和內閣部長。總統須在新財年開始前75日,向議會提交預算草案,預算委員會有權審議和修訂財政預算而無權過問財政決算,預算審議一次不通過則引入臨時預算草案,臨時草案又不過時即可參照上年度財政預算計劃執行。審核預決算本來是議會(國會)最重要的權力之一,是檢查、限制政府工作的最重要機制。該條款不僅取消了議會的決算審核資格,而且由於75日時間限制和臨時草案的引入,幾乎取消了議會的有效預算能力,政府由此獲得相對議會的完全獨立性,可以按照自己的議程安排決定預算,議會則淪為政府徵稅融資的橡皮章。

其次,修憲賦予總統影響議會的選舉程序工具。總統可以保留黨籍,而且議會和總統選舉同時舉行。這樣,總統可以藉由己方政黨隨時影響議會議題,有效預防議會中形成不利於總統的多數派。為確保總統對議會的影響力,修憲條款設計了複雜的程序,將議會選舉綁定在總統選舉上:一旦總統缺位,45天內必須重新舉行總統大選,如果議會剩餘屆期不足一年則與總統大選同時舉行;超過一年的話,則總統大選先行,新總統擔任至議會屆滿,然後一起舉行總統和議會大選,總統任期重新計算。

本屆議會系2015年11月通過補選(第二次大選)產生,還有兩年半才屆滿,因此如無意外,修憲後總統和議會的第一次雙重大選將於2019年11月同時舉行。順利的話,埃爾多安有望連選連任,一直擔任總統到2029年。修憲後,總統和議會五分之三多數同意可以共同決定發起新的大選,同時發起人自動解散,直到新的選舉結果產生。在總統控制議會多數的情況下,這個條款相當於賦予總統隨時解散議會的權力。

再者,與美國總統相似,修憲后土耳其總統也將獲得部分立法職能。在不與議會法律內容衝突的情況下,總統可以發佈行政法令,並且有權否決議會立法,除非議會簡單多數(一半以上)支持再予以推翻。總統發佈的行政法案須經憲法法院審核以確保法案不會對憲法構成挑戰。不過總統對司法擁有巨大影響力,有權任命憲法法院15名大法官中的12人,以及法官和調查者委員會13名成員中的4人。相應的,議會只能任命2名憲法法院的法官以及7名法律和檢查委員會成員。司法系統被要求必須保持中立,作為其發揮功能的前提。

這樣的機制安排可以有效避免兩大系統形成針對總統的聯盟。相反,通過政黨關係和人事任免,總統獲得了對立法和司法體系的深度干預能力,從而超越三權分立的制衡機制,甚至有可能通過行政立法直接完成對憲法的突破和修正。

制衡總統的權力遭到嚴重抑制

反過來,本次憲法修正嚴重抑制了傳統因素對土耳其總統權力的制衡作用

首先,在議會的產生及功能調整方面,為配合總統大選,議會屆期由4年延長至5年,議員數從550人擴至600人,議員候選人年齡限制由22歲降至18歲,議會黨10%的門檻票要求也被取消。

正發黨辯稱,允許更多民眾和小黨參與國家政治,更能發揮土耳其民主的廣泛性和公平性;合併總統和議會選舉,將有助於減少國家財政和社會資源消耗,集中經濟議題,更好應對社會危機;將政府從議會獨立出來,抑制政黨政治的掣肘,也將提高政府效率,增強政策穩定性。事實上,修憲通過擴員稀釋了傳統政黨在議會中的影響力,進一步解除了議會對總統的威脅。

總統制下,議會功能被大幅度削減,只保留立法、修法、廢法和簽署國際條約,審核、修正財政預算,以及司法任命等少數幾項。議會不再產生政府,內閣成員也不得保留議會職務,而且對法律和檢查委員會成員的任命需要經過議會首輪三分之二多數同意以及次輪五分之三多數同意才能生效。因此,議會很難再通過正式的機構賦權或人事授職,形成干預行政或司法的重大影響力。

修憲完成後,議會將有權發起對總統、副總統和內閣班子調查的權力,手段包括議會研究、議會調查、大會討論和書面質詢等。但一方面,議會發起調查並不容易,需要以多數合意為前提。針對內閣成員和副總統,經議會五分之三多數同意,可以發起可能的犯罪調查。調查結束後,經三分之二多數同意可以發起訴訟。對總統,則需要議會過半同意可以發起議會調查動議,經議會為期一個月討論以及其後五分之三多數同意才可以發起議會調查,調查結束後須經議會三分之二多數同意才可以起訴總統。另一方面,總統、副總統及內閣部長均享有刑事豁免權,即使議會證實調查對象有罪,只有在該罪影響其繼續參選時才會被開除公職。

此外,總統制下,議會有權審核、取消以及延長或縮短總統的國家緊急狀態令,但是戰爭期間除外。緊急狀態下,總統發佈的所有法令均須經議會審核。弔詭之處在於,一旦總統宣佈進入戰爭,國家緊急狀態法自動生效,也就不再需要發佈其他需要議會審核的法令。

其次,對其他制衡因素的限制。總統有權建立新州,增加了調節政黨關係的工具。正發黨屬於伊斯蘭右翼,除了本身民眾基礎廣泛,其長期執政也頗得益於臨時性的政黨結盟。2013年正發黨政府的國家融合政策以庫爾德族政黨入議會為條件,換取庫爾德工人黨(PKK)撤出國內武裝活動,由此令埃爾多安在2014年的總統大選中得到庫族的支持。但此舉遭到堅持泛突厥民族主義的民族行動黨的抵制。2016年11月,埃爾多安以涉恐名義抓捕親庫族的人民民主黨(HDP,議會第三大黨)黨魁和該黨12名議會代表並承諾不會伊斯蘭化。此舉收穫民族行動黨的支持,才令總統制修憲案得以通過議會兩輪表決,順利進入公投環節。

然而庫族地位問題關係到土耳其統一和國家發展戰略,勢將長期困擾國家政治。臨近公投,埃爾多安的顧問重提聯邦制方案以應對庫族要求,又引起民族行動黨支持派的強烈不滿。修憲完成後,總統將擁有宣佈建立新州的權力,進可以分割庫區分裂庫族,退可以設立准庫族自治區,以更好調控與庫族黨及民族行動黨的關係。

另一個限制政黨作用的措施與降低議會門檻類似,即總統候選人只需獲得至少5%政黨票或10萬張公民票支持即可。這樣可以保證有更多政黨參選從而分流選票,不至於令其他主要政黨或政黨聯盟對正發黨的主導地位構成威脅。

最後,軍隊特殊的憲法護衛者地位被徹底取消。一方面,具軍方背景者不得參選議會;另一方面,軍方機構被嚴格置於行政管轄之下,常設軍事法庭被取消,除非為調查軍中事務才設立臨時性軍事法庭。

修憲爭議不絕,土耳其會否走向獨裁

有個未經證實的說法認為,以較微弱優勢通過公投,讓反對陣營得以保留體面,將更有助於實現後期的平穩過渡,恢復國家融合。埃爾多安本人向所有人致謝也展現了願意與反對派和解的高姿態。但是土耳其社會分裂的狀況很難在短時間內彌合,而且圍繞公投的爭議還擴大了政治分裂。

最大的反對黨共和人民黨(CHP,議會第二大黨)明確反對修憲,指總統制不符合歐盟三權分立憲政原則,破壞國家統一的政治基礎,將導致蘇丹制復辟和全面伊斯蘭化,也將徹底終結土耳其加入歐盟的機會。公投結束後,共和人民黨和人民民主黨都不承認公投結果,指最高選舉委員會關於爭議票的規定造成不公平投票,要求重新計票。

但是反對黨的呼聲並沒有得到西方的有力回應。德國外長發表聲明要求各方,無論結果為何都要保持冷靜。畢竟旅德的約300萬土裔公民中絕大多數投票支持修憲,而且德國即將進入敏感的選舉週期,也不希望土耳其公投風波擴大衝擊本國社會穩定。

美國也對所謂土耳其公投不公平的指控冷淡處之,未置可否。事實上,3月底埃爾多安單方面宣佈結束在敘利亞的「幼發拉底之盾」軍事行動,尤其是會見到訪的美國國務卿蒂勒森之後,美土雙邊關係已經迎來新的轉機。土耳其批評俄羅斯不將庫爾德工人黨認定為恐怖組織,在敘利亞化學武器事件中積極呼應美國立場,支持美國軍事打擊敘政府空軍基地等事件進一步表明,敘利亞庫爾德自治區和引渡流亡美國的土耳其宗教人士居倫(Fethullah Gulen)等阻礙美土關係的因素已經處於相對次要地位,很難再阻礙兩國關係好轉。

相比土耳其的內政走向,歐美顯然更關注它的地緣價值和北約身份,土耳其曾經在抵禦來自俄羅斯和中東穆斯林世界安全威脅方面扮演著不可或缺的角色。土耳其未來的敘利亞政策和難民安排決定,將對動盪的歐洲和虛弱的美國產生重大影響。

不可否認,此次總統制修憲是為埃爾多安和正發黨量身訂製的,幾乎每一個條款都在幫助總統集權。也因此,人們可以預見土耳其未來的國家前途命運將更依賴於總統個人的遠見卓識。土耳其的愛國黨(Vatan Partisi)主席佩林切克(Doğu Perinçek)先生近日在接受某中文媒體採訪時表示,由於外債纍纍,土國經濟回天無力,埃爾多安很可能急流勇退,2019年後不會尋求再次出任總統。這種說法極其缺乏吸引力和說服力,頂多只能算是對失落的反對派的一個善意的安慰,如果他們願意相信的話。

舉目四望,正發黨內少有人物有類似埃爾多安的魅力和手腕,能掌控全局;其他陣營的精英人物則未必能認同正發黨理念,而缺乏正發黨在議會的支持,即使實權總統也不免又要滑入弱政府的傳統軌道,在治國理政上難有作為。

如果修憲的確會造成埃爾多安權力膨脹,那麼在三權制衡機制失效以後,還有什麼能阻止他任意妄為,像外界所擔心的那樣,在總統制之下秘密追求全面伊斯蘭化和專制獨裁?

埃爾多安和正發黨的確屬於伊斯蘭右翼陣營,過去也一直堅持宣揚政治伊斯蘭。不過這也是當前階段穆斯林社會選舉政治發展的必然結果。現代土耳其的締造者穆斯塔法·凱末爾(1881-1938)出身軍隊,其手創的共和人民黨從一開始就是執政黨,擁有政權資源和軍隊支持。其他政黨皆系政權嫁接西式民主的產物,一出生就是天然的反對派,除了爭取社會民意,別無他物。在一個貧困和比較貧困人口占多數的穆斯林社會,在一個伊斯蘭復興運動日益高漲的地區內,強調公平、正義,以社會補貼換取支持,取悅清真寺等傳統社會動員網絡,幾乎是一個具有進取心的政黨贏得選舉的必然之舉。

埃爾多安是一個虔誠的穆斯林,但這並不意味著他在政治上也有某種激進的宗教企圖。埃爾多安是一個職業政客,首先需要為其所領導的政黨和民族國家負責。阿拉伯之春以來的地區實踐已經證明,全面伊斯蘭化沒有前途,激進伊斯蘭化運動已經有所退潮。埃及顛覆了穆爾西政權,沙特開始推動國內改革,伊朗也尋求重新融入開放世界,土耳其沒有理由逆潮流而動。相對而言,作為曾經的盟友和現在的政敵,居倫及其領導的運動比埃爾多安和正發黨在宗教上有更多、更強烈的訴求,然而西方可以與其相安無事。

此外,民族行動黨的存在也將是未來土耳其伊斯蘭化的一個障礙。該黨與正發黨結盟的前提就是埃爾多安承諾不會實施全面伊斯蘭化和不會給予庫爾德人政治特權。一旦埃爾多安偏離既定軌道,民族行動黨退出政治聯盟並加入反對派,其執政失去多數支持,也將很難維持。

最後也是最大的障礙卻是埃爾多安本人。埃爾多安的政治魅力很大部分來自其親民形象,而這也符合政治伊斯蘭關於領導人是其追隨者的映射的說法。假如埃爾多安愛惜羽毛、重視民意的話,就不太會冒險,推動全面伊斯蘭化。畢竟總統職權擴大,他所依賴和負責的民意基礎也更廣泛而多元。如果只為部分選民負責,那麼全面伊斯蘭化就更只是一個偽命題,很難在政權內部和社會上獲得配合和支持。

在修憲公投結束後,埃爾多安提到了備受歐洲關注的恢復死刑問題,從中或許可以看出他對民意和公投的態度。他稱:「將立即與總理耶爾德勒姆和民族行動黨黨魁巴赫切利(Devlet Bahçeli)商討此事。巴赫切利已經表示支持,耶爾德勒姆也如此。共和人民黨主席科勒奇達奧盧(Kemal Kılıçdaroğlu)也曾表示過支持。如果他真的支持的話,提案會到我這,那我就會簽署。不然還能怎麼辦?我們會為回覆死刑也來一次公投。」

「土耳其模式」的未來

民意也是理解未來土耳其走向的關鍵。總統制修憲是對當前土耳其廣泛的社會危機的正面回應,反映了社會結束混亂、實現善治的廣泛呼聲。自2003年上台後,正發黨利用地緣便利,以提供安全合作換取西方經援和市場,以國際熱錢帶動基建投資,以社會補貼吸引民眾支持,創造了經濟與社會協同發展的「土耳其模式」,自身也實現長期連續執政。事實上,正發黨十多年間執政期間,土耳其實現了經濟最大增速和最廣泛的民主化,也最接近加入歐盟。

但是在既有議會制條件下,其它三個少數派議會黨積極引進各自依靠的主要外部勢力以抗衡執政黨,競爭政權;庫族黨還以國家融合為條件尋求特殊政治地位,執政黨只得被動追加財政補貼維持選票忠誠。各主要政黨之間的惡性競爭導致國家被外國高度滲透,政府缺乏獨立性,經濟競爭力不足。在此背景下,「土耳其模式」的持續運行只是強化了土經濟對西方的高度依賴,匯率不穩、通脹率高、貿易和經常性賬戶長期雙赤字成為難以擺脫的痼疾;外交上也失去主動權,即使大量讓渡國家主權也難以加入歐盟,相反,僅僅成為歐洲消化安全威脅的緩衝,卻得不到國際合作機制所承諾的對等的援助和支持。

2015年以來,受歐洲危機和敘利亞內戰衝擊,加上美元連續走強,土社會危機全面爆發,經濟滯脹,國家面臨分裂。

愛國黨主席佩林切克將危機根源歸於埃爾多安錯誤的經濟政策,然而他有意忽略了議會制和外國滲透對政府政策空間的雙重擠壓。總統制修憲將修正議會制的缺陷,鞏固2016年未遂政變以來的清洗和集權結果,為正發黨長期執政鋪平道路。埃爾多安有望執政到2029年,屆時他將有更寬裕的時間和空間來落實2023年建國百年發展目標和2030年國家發展戰略

那之後,我們將有機會從土耳其政策的獨立性及其與東西方的關係來判斷「土耳其模式」是否已經成功升級。

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