為什麼美國外交回不去了

在蘇聯解體20年之後,美國仍然在努力理解為成功所付出的代價以及由此引發的結果。

冷戰結束後,自鳴得意的勝利主義者和公眾對美國的政治制度和政治精英產生了一種普遍的信心,認為未來的發展趨勢是積極的,延續美國一直以來的政策既恰當又穩妥。從而形成的社會氣氛是,美國的大多數公眾很少關心政治,他們更關注於自身的家庭、工作或者其他個人利益。

美國公民較少關注政治的情況強化了冷戰時期形成的共識,即將國家安全和外交事務交付給政治家和外交政策精英。這些外交官、軍界人士、貿易專家等精英傾向於保持冷戰時期使美國得以獲勝的外交政策。此種政策選擇意味著,美國要為維護國際自由秩序承擔不成比例的責任。

這種自由秩序由所謂的「自由世界」發展而來,1991 年蘇聯解體以後擴展至數國家。這種趨勢的內在不平等被美國公民忽視或接受,因為這被視為有助於美國的安全和繁榮。這使得美國的外交政策既穩定又可預測。

當然,有的國際關係行為體都喜歡或支持美國的目標和政策,但是他們可以預測並適應美國的外交決策。現在,這種情況已經發生變化,或者更確切地說,要理解或者預測美國會做什麼或者想要實現什麼目標不再那麼容易

這令國際社會普遍感到不安,一些人希望美國政府可以盡快回歸到之前的政策行為模式上來,另一些人則認為美國已經衰落,不再能為國際體系提供領導力和穩定性。在筆者看來,美國的外交政策會變得更加穩定和可預測,但是不會簡單地延續過去的外交政策。

對於目前美國外交政策的狀態,無論是川普總統的支持者還是批評者,都傾向於把絕大部分責任歸咎於總統拒絕接受前任們所遵循的政策邏輯。川普自然是反建制的,但把其作為簡單歸因於背棄傳統或無知,則是忽略了時代背景——即當今世界與二戰後美國外交核心要素形成的時代已經截然不同,鞏固那些政策的共識也不復存在,川普總統或任何繼任者都不可能簡單地回歸到過去有效的外交政策之中。

恢復美國外交政策的明確性、一致性和可預測性,是一項緊迫但可實現的戰略目標。而為21世紀的國際體系描述一個清晰的願景,制定一套可行的戰略,並形成新的共識以支持這一戰略,則要困難得多。

美國外交政策延續性的支柱

曾經,在這個分裂和動盪的世界中,美國被認為是既穩定又可預測的堡壘。即使在美國國內政治動盪的時候,就像20世紀60年代、70年代那樣,美國的外交政策也保持了顯著的穩定,其目標和手段基本沒有發生變化。

理解美國外交何以保持穩定,需要考察國際體系、美國的經濟狀況、社會狀況,以及公眾對政府的看法四個方面。

第一,國際體系。冷戰期間,美國主導的「自由世界」與蘇聯領導的社會主義陣營之間系生存性競爭關係(existential rivalry)。對美國來說,這場無所不包的鬥爭及其後果是唯一最重要的安全關切,與此相比,其他一切都無足輕重。美國儘管有時在國內問題上分歧嚴重,對外交領域的某些具體對策和舉措也有爭議,但是盡一切所能避免在冷戰中被打敗和在核戰爭中被消滅的共識是深刻、廣泛並且強烈的。

在美國看來,「自由世界」與「社會主義陣營」之間的競爭永無止境,必須通過戰略威懾和緩和(關係)來加以管理。它通過優惠輸出軍火、市場、培訓和技術的政策來加強與同盟國的關係,並吸引不結盟國家。這些政策工具和勸誘產生了理想的結果:戰略穩定得以保持,盟國的繁榮與穩定得以加強,美國的繁榮得以促進。美國國家安全政策的有效性有助於外交政策免受美國國內政治變化的影響,能夠保持高度的連續性和可預見性,使盟國安心並有效威懾對手。這反過來又強化了美國國內將國家安全事務交付行政機構管理的共識,有利於外交政策的延續性。

盡一切所能防止在冷戰中失敗——理查德•尼克松對中國的開放即是這一長期承諾的邏輯延伸。當尼克松和基辛格抓住機遇通過改善與中國的關係限制蘇聯時,此舉震驚了包括日本在內的許多國家,也令美國公眾感到吃驚,但並沒有在美國引起爭論或反對。

1970年代末,卡特總統看到制約莫斯科的更好機會,即支持中國的改革開放戰略,使中國通過現代化建設和以出口為導向的經濟增長獲得財富和實力。美國公眾再次理解並贊同了這一戰略邏輯。

概言之,尼克松和卡特的政策行為,是為了在與蘇聯的持久競爭中增強自身的權重,並為此進行了戰術調整。如此概述美國的政策並不會降低中美和解並建交的重要性。美國為中國加入自由國際秩序而歡呼,政治家和外交人士宣說一個新時代的到來,但這並不妨礙美國繼續奉行二戰結束以來的既定政策。

第二,美國經濟狀況與中產階級。上世紀五六十年代,美國大力投資教育、科研及基礎設施,以對抗蘇聯在數量上的優勢。這一政策工具催化了美國的技術領先,使美國企業在基於規則的「自由世界」經濟秩序中保持活力與成功,也造就了投資者與工人共享利潤的企業文化。

伴隨經濟的增長,數千萬的美國家庭躋身中產階級,他們購買住房,並不斷改善自身的生活方式。美國的經濟經歷了正常的起起落落,但直到2000年,美國公眾的生活還是美好的,並有希望會變得更好。在經濟福利方面,聯邦政府的政策和制度似乎也運轉良好。

經濟繁榮增強了個人安全感。工作有保障,有能力購買住房並養活自己和孩子,並且相信未來孩子會比自己擁有更多的機會、財富和工作保障,這些狀況和預期使美國公眾普遍感到安全。雖然自動化和低技能的工作機會流向了海外,造成了短期的痛苦和失望,但是人們很快又在新興的或正在發展的行業中找到了工作機會。未來看起來仍然很光明,對大多數美國人來說,社會體系仍然運作良好。既然如此,也就沒有必要更多地監督政策審議,或是尋求改變現狀。事實上,也沒有必要過於關注政治。

第三,美國社會狀況。伴隨生活水平的穩步提高,美國社會動盪也達到較高水平,變革美國內政的訴求愈加強烈,這與在外交政策上的穩定共識形成鮮明對比。事實上,正是繁榮的經濟和有效的外交,為美國公眾的一些訴求提供了安全邊際,例如要求要求投票權,建立更好的社會公正體系,擁有更清潔的空氣和水,促進老年人的健康保健,等等。

這一階段,除了越南戰爭,即便最具分裂性的國內問題(如種族平等和公民權利),都沒有產生國際影響。換句話說,美國公眾可以通過上街遊行或投票對政府施加壓力,而不用擔心這樣做會危及美國的安全。抗議和示威廣泛存在,有時甚至是暴力的,各方的情緒都很激烈。但是大多數分歧與黨派無關。一些分歧是以階層為基礎的,另一些則是以地區為基礎的,還有一些則是以經濟逐利為原因。

第四,政府的表現。1950年至2000年間,美國公眾對政府的信心遠高於現在。他們信任政府在有關國家安全和外交事務上的決策,而美國成功避免了與蘇聯的衝突並最終在冷戰中勝出,似乎也證明了政府是值得信任的。經濟方面同樣如此,政府的決策被認為是孕育了經濟繁榮,為千萬家庭帶來了實實在在的利益。

在社會領域,華盛頓通過一系列里程碑式的法案回應公眾訴求,包括1963年的《清潔空氣法》、1964 年的《民權法》、1965年的《投票權利法》、1965年引入的醫療保險(高齡和殘疾美國人的醫療保健),以及1972 年的《清潔水法》。這反過來又強化了美國社會的一個廣泛共識,即政治體系能夠發揮作用。

至於越南戰爭,儘管沒有達到很多人期待的程度,但美國軍隊到底是回國了。1973 年,美國國會在通過《戰爭權力法》,限制總統在沒有國會批准的情況下發動戰爭的權力。

可以說,直到2000年,多數美國公眾在多數時間、多數地點對國家經濟形勢感到基本滿意,普遍認為政府運轉良好,而政府為維持和平以及防止戰略對手獲勝所做的一切努力,也都是可以接受的,因為這些政策是有效的。對政府表現的普遍滿意,產生了對政策連續性的固定偏好,這符合美國「不破就不修」的理念

但是,到21 世紀第一個十年結束為止,在所有這些領域的滿意和信心已經大為減少,幾乎瀕臨消失。

美國外交政策面臨的新環境

冷戰結束了。它的終結顛覆了美國過去50 年外交政策的主要邏輯。這種影響不是立竿見影的,蘇聯已經不復存在這個事實過了很多年才被接受。更重要的是,技術變革和全球化打破了長期存在的關於國際機制以及美國地位的假設。許多人們習以為常、以為會將影響到未來的事實,似乎已經一去不復返。發生在各個層面的變化,在2016年美國大選中匯聚,令觀察者們感到迷惑、沮喪,甚至有時被誤導。

過去30 年,國際社會發生了根本性的變化。從美國的角度來觀察,大部分變化及其效應是積極正面的——西方資本主義民主與蘇聯社會主義之間不可調和的競爭結束了,國際社會比以往更和平、更繁榮,政治問責制在全球範圍內擴展開來;非國家行為體施行的恐怖主義,取代核戰爭成為美國最緊迫的安全關切;就冷戰時期的最高優先目標而言,事態已經朝著正確的方向發展,對於美國及其盟國,以及美國所建立、維持和拓展的國際秩序的威脅大大減少了。

國際體系的融合和相互依存程度超過以往任何時候,越來越多的國家和人民得益於以規則為基礎的自由秩序,越來越現代化和越來越繁榮的國家減少了對美國的保護和經濟的依賴。值得一提的是,這些國家的繁榮並沒有以犧牲美國、美國企業或大多數美國公民的利益為代價。中國起飛將近40年,印度、巴西等經濟提速也有25年了,美國經濟佔世界的份額僅僅下降了幾個百分點,並且人均收入高於從前(原因是美國人口現在只佔世界總人口的4.5%左右)。

美國社會經濟仍然表現良好,但許多美國人的判斷卻發生了逆轉,他們認為,情況正變得越來越糟。對美國公眾而言,重要的是能夠找到有意義、有回報的就業機會,使他們能夠享受舒適的中產階級的生活水準,並為子女提供一個更美好的未來。同時,社會的公平機制也很重要。一些人掙得比別人多,不是不能容忍,但前提是所有人都能夠掙得足夠舒適的生活,而且每個人都能獲得公平的利益分配。

對於數以千萬計的美國人來說,現行體系已不再向他們提供預期中的利益,甚至與他們的利益相左。而他們沒有預想到這種結果。數據顯示,美國工人的收入30年來基本停滯不前,而富人卻愈加富有。少數人從中產階級上層上升到富裕階層,與此同時,大多數人的生活卻處於日益緊張、乃至難以接受的境況之中。

美國工人的收入和期望值相悖,並不是過去十多年來唯一改變的事情。事實上,上述四個領域的現實和觀感都與過去大不相同了。而所有這些變化,都在侵蝕或毀壞美國外交政策穩定性的支柱。

(一)國際體系。冷戰結束後,國際社會雖然更繁榮、更和平,但也變得更加分裂和多樣化。冷戰雖然在許多方面是令人擔憂和充滿危險的,但兩大集團的競爭卻是明確而穩定的,某個國家是敵是友,抑或與安全無關,答案都是相當明確的。

此外,冷戰期間安全和經濟集團之間有著相當大的重疊,美國的盟友同時也是世界經濟自由秩序的一員,而美國的敵人幾乎不能進入美國的市場,獲得美國的資本和技術。1978 年以後,中國在不是美國盟國的情況下成為這個經濟秩序的一員。

上世紀90年代初,美蘇互斥的兩極格局帶來的明確性開始消失。「自由世界」集團失去對手,成為僅存的群體,現在已經包含了幾乎所有國家。對外關係在「朋友」和「敵人」之外,還出現了「亦敵亦友」的類別,經濟關係則包含除了參與同一生產和供應鏈之外,幾乎沒有任何共同之處的多數國家。國際上的一切變得越來越複雜,越來越難以管理。

此外,不斷老化的國際機構正在失去效力,越來越多的政治活動發生在國際機制之外,國際問題的範疇擴大到傳染病、人口販運、溫室氣體排放等領域。開展多邊業務的企業之間的競爭,使得相關的勞工政策、稅收政策和環境政策(包括其他因素)等成為影響美國國內經濟的因素。而這些公司董事會(而非美國政府)的決策,決定了人們是獲得還是失去工作的機會。

總之,蘇聯的解體削弱了美國關於國家安全的共識,人們開始質疑,是否仍需要延續原有的外交政策以威懾和擊敗已經不復存在的敵人。與此同時,其他一些國家,尤其是美國的盟友,變得越來越強,這也迫使華盛頓不得不重新評估並修正被認為是對戰略夥伴更加有利的一些政策安排。

(二)美國經濟狀況與中產階級。美國工人的工資水平在1980年代達到高位穩定的狀態,此後基本停滯不前。工資增長趨於平緩,似乎是經濟週期中的「正常」現象,一開始,這並沒有引起美國公眾的迫切關注,他們以為滯漲只會持續較短一段時期。但是,預期中的工資遲遲沒有到來,終於釀成經濟、政治上的不滿。

美國的經濟體量持續增長,但財富越來越多地集中在越來越少的人手中,富人愈加富裕,中產階級的收入卻停滯不前。少數人和多數人之間的差距日益明顯,日益讓人難以接受,美國公眾要求政府對此採取措施是可以理解的。作為回應,國會通過立法給中產階級減稅,實際上卻給巨富豪門帶來了不成比例的好處,政策的效果可謂南轅北轍。2017年下半年,川普政府和國會出台了大規模減稅政策,實際上加劇了美國收入不平等的問題。

在美國經濟體量增長的同時,增長的速度也在持續放緩。其中的原因有很多,如基礎設施老化、教育和技術培訓計畫不足,以及來自其他國家企業的競爭等等。所有這些問題都沒有短平快的解決方案,有些責任在於個體,但總的說來,企業、地方政府和聯邦政府都難辭其咎,必須共同承擔責任,並尋求解決方案。但在今天的美國,政治人物們傾向於把責任歸咎於其他國家的不公平競爭和「不明智」的貿易協議,而不是承認美國政府沒能採取有效的政策措施加以補救。

(三)美國社會狀況。貧困和中產家庭的經濟困境,是2016年美國大選的一個中心議題。但這只是令選民感到不滿的部分原因。同樣重要的是,美國日益加劇的社會不平等,這令許多人的經濟困境變得難以忍受,進而影響到他們的投票取向。目前,占人口1%的美國富人在國民收入中佔據了非常大的份額,並且這一份額還在增長。和許多其他國家一樣,美國經濟精英有很大的政治影響力,他們拒絕進行可能損害其經濟財富和社會地位的改革。

(四)政府的表現。通常,多數美國人並不關心政治。這不是說他們冷漠或對政治不感興趣,而是說他們對美國的政治運行有信心。正常情況下,美國公眾將政策決策委託給政治人物,不會過多關注政治紛爭,或是參與到改變政策或政府行為的行動中。但在非常情況下,當政策機制無法有效回應公眾的訴求時,美國選民就會直截了當,通過選舉投票更多地參與到政策決策過程中,而這就是2016年大選以來正在發生的情形。

2016年美國大選堪稱「完美風暴」,根源在於選民對美國安全及外交政策是否仍明智有效、增長前景是否仍可預期,感到懷疑。對很多選民來說,不滿情緒來自停滯的或者不斷惡化的生活水平,以及對政府沒能緩解很多社會問題的失望,他們認為美國的政策體系沒有按照應有的模式運轉。黨派紛爭在國會製造的政策僵局印證並強化了這種認知,繼而加劇了選民的不滿情緒。這種情緒就像經典電影《網絡》中,新聞主播霍華德•比爾(Howard Beale)所咆哮的那樣——「我氣瘋了,我忍無可忍!」

美國公眾對共和、民主兩黨的政治人物和意識形態的各個方面都失去了信心。他們開始關注政治和政策爭論,不再將外交和安全的決策權委託給外交政策的「專業人士」。也就是說,在外交政策精英們重新獲得信任前,外交政策議題將被置於公眾面前進行討論,在各種議題領域間折中權衡,並充斥著由政治妥協而導致的各種矛盾。

美國外交政策變遷對亞洲的影響

正在美國發生的事,令很多亞洲和其他地區的人們感到費解和擔憂。美國人自己也感到困擾和迷惑,但多數美國人對未來還是有信心的,他們相信美國將戰勝挑戰,變得更團結、更強大。這是美國式的理想主義,在旁人看來可能是過於樂觀了,但瞭解美國的人都知道,美國在歷史上經歷過類似的時期,而更強大了。

在亞洲,人們不認同美國人的樂觀主義。一個更重要的原因可能在於,他們擔心美國人解決內部分歧的方式不利於他們的安全、經濟和政治利益。這種擔憂不無道理,但讓美國外交簡單地回歸到原有狀態已經不可能。未來的美國外交及其與全球秩序的互動,將不同於過去這20多年。

這些變化對具體某個國家是有利的還是不利的,將取決於這個國家自身的行為和反應,以及美國政府的決定。而要做出有效反應,這個國家需要準確把握美國正在發生的事情及其緣由,以及什麼因素可能決定未來美國的優先事務和政策選擇。

首先,激烈的政治爭論代表的是活力,而不是衰落。美國仍然是世界第一經濟體,美國企業在全球收益中的佔比甚至比30 年前更大,美國軍隊仍然沒有對手,美國大學仍然為全球學子所追逐,精英人士也仍然渴望美國的「綠卡」。這是美國的基本面,如果在這上產生誤判,會導致對美國外交政策的錯誤評估,進而採取錯誤的應對,最終進退失據。

在亞洲,一種頗為流行的觀點認為,美國正在衰落,國際政治的權力將不可避免地轉移到崛起的中國那裡。這種觀點令人費解的地方在於,把國民生產總值等同於一個國家的總體實力、影響力和穩定性,並由此假設出一個權力的蹺蹺板,亦即中國和其他國家的崛起「證明」美國正在衰落。而衰落中的美國勢必要阻止中國的崛起,進而將兩國拖入衝突之中。有這種想法的人還會引申出許多疑慮,包括質疑美國履行其安全承諾的意志和能力,擔心如果不能搶先適應中國的優勢地位將會產生不利的經濟後果,等等。

不難想見,政府官員們如果通過這樣的邏輯來看待美國對亞洲事務的持續參與,勢必會對變化中的美國外交政策產生負面的作用。因為未來美國尋求的變化將不僅取決於美國公眾和決策者的偏好,也會受到亞洲各國的倡議和反應的影響。

其次,美國將繼續深度參與亞洲事務。許多評論人士質疑歐巴馬政府「亞洲再平衡」戰略的誠意和可持續性。多數這樣的質疑膚淺得令人難以置信,它們盯著政策措辭不放,卻忽視了事實本身。不論你怎樣讀解「再平衡」,一個基本的事實是不變的:美國正在並將持續深度參與亞洲地區事務。爭論美國與過去某個時候比是參與得多了還是少了,又或者與美國對歐洲、中東或其他地區事務的參與做比較,就像爭論一枚大頭針上可以站幾個天使一樣是毫無意義的。

參與不是一個只有「開」和「關」二元選擇,它始終是一個等級指標,區別在於參與程度的多少和參與的具體內容,但永遠不會低於最低值。對歐巴馬「再平衡」的質疑,或是對川普退出TPP長期後果的預估,都不應掩蓋更為重要的一點,即美國對亞洲事務將保持深度參與的姿態。貿易往來、資金流動、生產及供應鏈、安全關切、大量亞裔美國人,以及許多其他「事實」,都將確保美國的持續深度參與。當然,這並不意味著美國參與亞洲事務的形式將和過去幾十年完全一樣。

再次,美國的利益推動美國參與亞洲事務,而那些利益不包括:追求美國霸權,以及遏制中國。美國想要維護亞洲的和平與繁榮,不是通過霸權的機制,而是尋求一種所有都能接受和奉行的、基於規則的國際秩序。美國將保持與一些國家更為親密的關係,但不會將亞洲國家簡單劃分為盟友和對手兩個陣營。

有人認為,美國的亞洲政策調整是為美中之間的競爭所驅動的。事實並非如此。中國的一些作為美國不喜歡,但多數美國決策者仍尋求在某一共同的框架內管理這些分歧,而不是任由分歧發展成冷戰式的分裂和敵對。美國大選中有關中國的言論應該被認真對待,因為這些言論反映了具體的、多是經濟方面的美國公眾的關切。不過,有頭腦的美國人也應該明白,將美國內政和外交上的問題統統歸咎於中國,是對現實的過度簡化。例如,企業將生產轉移出美國的決定,是由企業董事會及其首席執行官做出的,而不是中國政府要求這樣。

最後,冷戰結束已經20多年,但其遺產仍在塑造美國的觀念和政策,包括保持與盟國不平等的關係,維持有爭議的承諾,確保獲得不再需要的戰略資源。美國也繼續著一些冷戰時期的政策選擇,比如向一些盟國提供單方面的安全保障,賦予總部在美國的企業更有利的市場准入,但這些做法可能已不再合適。這些政策已經實行了很長時間,曾經惠及雙方,與美國的各個方面已經交織在一起,所以不論是相關國家的官員還是美國的決策者都不願意去做改變。但如上所述,2016年美國大選突顯出的一些關切和態度,或明或暗地挑戰了繼續實行原有外交政策行為的基礎。

川普總統以前所未有且不可持續的方式回應了這些擔憂,但這並非「無因的反叛」,而是基於現實情況的需要。川普政府的「解決方案」不可能持續,但美國的外交政策也不會恢復原狀。美國到底想要一個什麼樣的後冷戰世界,以及他在新秩序中應該扮演怎樣的角色?關於這個問題,美國也仍在思考和爭論中。

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